El pasado 9 de Julio de este año fue la conmemoración centenaria del golpe de estado al gobierno del presidente Gonzalo Córdova, que daría paso a una serie de reformas económicas y políticas sin precedentes, qué constituyen un punto de inflexión en nuestra maltratada institucionalidad.

A propósito de este hecho, algunos importantes analistas económicos e historiadores, nos han dado su opinión sobre la relevancia de este hecho histórico, pero también sobre las aparentes causas de su aparición.

Algunos han señalado, por ejemplo, que la oficialidad joven del ejército y ciertos líderes, principalmente quiteños, actuaron para dar fin a toda una etapa en que la plutocracia gobernó el Ecuador, sugiriendo un maridaje espurio entre el gobierno, los bancos y las élites guayaquileñas.

Otros nos dicen que este hecho fue simplemente originado por una revancha casi personal, que Luis Napoleón Dillon tenía sobre Francisco Urbina Jado, gerente del Banco Comercial y Agrícola.

La realidad como siempre, es el resultado de causas más complejas e intrincadas. En el presente artículo pasaremos revista a lo que consideramos son las causas reales de la Revolución, pero también al impacto regulatorio que produjo.

LAS CAUSAS: EL INADECUADO MANEJO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS DURANTE LOS 30 AÑOS PREVIOS.

A partir de 1895, con el triunfo de la Revolución liberal liderada por Eloy Alfaro, se sucedieron gobiernos liberales que gobernaron el país y trataron de instaurar un estado más activo y secular que promueva el desarrollo y la modernización del Ecuador. Para ello y para incentivar el crecimiento, construir importante infraestructura física y social para desarrollar el mercado interno era clave.

Los gobiernos liberales buscaron ampliar la red de caminos, vías férreas, puentes y líneas telegráficas, así como la modernización del sistema de correos. El acceso a la educación fue otro de los objetivos importantes. Es lógico pensar que toda esta inversión requería de importantes recursos financieros que el país no tenía.

Un resultado de esta excesiva descentralización fiscal los gobiernos en todo este periodo no tuvieron el control total de las rentas fiscales, lo que los obligó a buscar nuevas fuentes de ingresos.

A continuación, menciono alguna de las causas que me parecen más relevantes para que la situación del país en el año 1925 haya sido dramática en lo económico y en lo social, desencadenando una ruptura del orden constitucional y posteriores reformas.

1. La fragmentación o descentralización del manejo fiscal.

Durante este periodo, empujado por la acción de los políticos que buscaban beneficiar directamente a sus provincias y región, y conseguir réditos de popularidad y electoral, se establecieron una suerte de agencias autónomas qué manejaban rentas y presupuestos para proyectos específicos, qué contaba con el apoyo y autorización del Congreso Nacional quien asignaba las rentas específicas para esos proyectos.

Durante todos estos años el porcentaje de las rentas que administraban estas agencias superaron el 60%, dejando apenas el 40% para administración del gobierno central. El Congreso estuvo muy activo aprobando proyectos de obras públicas que se financiaban algunos con impuestos específicos.

Del porcentaje de rentas que sí administraba el gobierno central, había una gran demanda por parte de las fuerzas armadas quienes requerían de recursos para gastos militares para atender distintos conflictos armados y sublevaciones, como el conflicto con el Perú, guerras civiles como las libradas contra Concha en Esmeraldas, entre otros.

Por lo tanto, el gobierno tenía muy poco espacio financiero, pero también político para cambiar esta situación, dado que buena parte de las obras autorizadas las administraban en forma regional e independiente los líderes y actores políticos. Y por ello, al no estar integradas a una planificación general, cualquier reducción en la recaudación de las rentas ocasionaba que estos proyectos se paralicen y sean inconclusos, como ocurrió en la mayoría.

Un resultado de esta excesiva descentralización fiscal los gobiernos en todo este periodo no tuvieron el control total de las rentas fiscales, lo que los obligó a buscar nuevas fuentes de ingresos.

2. La situación del comercio exterior y de los impuestos.

En este periodo, los gobiernos se financiaban principalmente con los tributos que recaudaban en las aduanas. No existían impuesto a la renta, ni impuesto a la salida de capitales, ni impuesto al valor agregado. Por ello la relación con las exportaciones era vital para las rentas fiscales.

Durante estos años, el Ecuador exportaba principalmente cacao del que había sido el principal productor mundial. Sin embargo, con el tiempo otros países empezaron a ampliar sus fronteras agrícolas para producir y exportar cacao en desmedro de la participación del Ecuador. Sólo como referencia, en 1895 el Ecuador era responsable del 25% de la producción mundial de cacao. Pero en 1925 solo lo era del 7%.

Como todo commodity, los precios se fijan por la interacción entre oferta y demanda, y los productores son incapaces de influenciar en ellos, y por eso existieron épocas en que los precios se mantuvieron altos y en otros momentos bajos. Durante los primeros 20 años de este ciclo que analizamos, el precio alto beneficio a nuestros productores y al país, pero luego, debido a la primera guerra mundial, y luego a la expansión de los países productores que generó una sobreproducción, el precio se desplomó a un quinto de su valor, impactando tanto a los ingresos por ventas de productores como a los ingresos fiscales.

En algún momento, hacia el año 1912, los productores ecuatorianos intentaron controlar el precio del cacao a través de una Asociación de Agricultores, que trató de regular el mercado, comprando la producción y excedentes, pero sin mayor suceso. El experimento duró apenas 5 años.

A la par, se sumó un factor devastador: la aparición de la enfermedad conocida como Escoba de la Bruja. En Ecuador, esta plaga apareció por primera vez en 1918 en la provincia de Manabí, desde donde se expandió rapidamente, especialmente a Guayas y Los Ríos, zonas clave de producción cacaotera. Para 1925, esta enfermedad fúngica que ataca los árboles del cacao, deformando sus brotes, flores y frutos, había causado una colpaso severo de la producción nacional del cacao. Además de provocar la quiebra de muchas haciendas cacaoteras, se produjo una caída significativa de los ingresos por exportaciones y el endeudamiento masivo de los agricultores. Los bancos, vinculados a la élite cacaotera, como el Banco Comercial y Agrícola, entraron en crisis por los impagos.

El Ecuador mantenía una pésima reputación crediticia con el exterior. Sólo como anécdota, los bonos de la deuda anglo-ecuatoriana habían estado en mora por 53 años en el siglo 19. Lo poco que se pudo lograr se debió a los esfuerzos de Alfaro y al financiamiento del ferrocarril Guayaquil-Quito y por las gestiones de Archer Harman. Esta deuda fue finalmente cancelada en el gobierno de Isidro Ayora y a instancias de la comisión Kemmerer. 

Los intentos de mejorar las recaudaciones aduaneras a través de reformas y nuevas estructuras tarifarias también fueron infructuosos, en parte por la débil y poco profesional administración aduanera y por el contrabando.

Todas estas circunstancias, y en especial lo implacable que fue la escoba de la bruja para productores, exportadores y bancos, los gobiernos de la época fueron incapaces de generar nuevos y mejores ingresos a traves de aduanas y exportaciones

3. Incapacidad de obtener recursos vía endeudamiento externo.

El Ecuador mantenía una pésima reputación crediticia con el exterior. Sólo como anécdota, los bonos de la deuda anglo-ecuatoriana habían estado en mora por 53 años en el siglo 19. Lo poco que se pudo lograr se debió a los esfuerzos de Alfaro y al financiamiento del ferrocarril Guayaquil-Quito y por las gestiones de Archer Harman. Esta deuda fue finalmente cancelada en el gobierno de Isidro Ayora y a instancias de la comisión Kemmerer.

Las iniciativas para conseguir nuevos endeudamientos externos eran permanentemente boicoteadas por el congreso, a pesar de los esfuerzos de los presidentes como José Luis Tamayo, que trataban de otorgar concesiones a los bancos extranjeros para ganar su confianza. Una de ellas, que contaba con una férrea oposición, era nombrar una comisión mixta de expertos financieros extranjeros y nacionales para establecer reformas al sistema económico y financiero que garanticen a los acreedores.

Dada la incapacidad de los gobiernos de estabilizar sus finanzas públicas por las causas mencionadas anteriormente, todas las administraciones solicitaban fondos a las instituciones bancarias a la par que también regulaban su actividad. 

Es decir, todas estas situaciones descritas anteriormente, nos conducen a concluir que los gobiernos tenían muy poco manejo de las rentas nacionales, eran incapaces de generar nuevos tributos o estructuras aduaneras más eficientes, y no podían acudir a los mercados mundiales a obtener recursos.

Y es así como la única forma de financiar los presupuestos fiscales era a través del endeudamiento con los bancos nacionales, como veremos a continuación.

4. Deuda del gobierno con los bancos.

Dada la incapacidad de los gobiernos de estabilizar sus finanzas públicas por las causas mencionadas anteriormente, todas las administraciones solicitaban fondos a las instituciones bancarias a la par que también regulaban su actividad. Al ser el gobierno un gran actor en la demanda de crédito, la actividad bancaria crecía o disminuía en función de los préstamos que solicitaba el gobierno.

Este endeudamiento venía del siglo 19, sobre todo a partir de la presidencia de García Moreno, y se mantuvo iniciado el siglo 20.

En estos años se permitía a los bancos emitir moneda cumpliendo las regulaciones de los gobiernos. Los bancos podían emitir en función de sus reservas de oro, plata y divisas extranjeras. Esto ha sido visto como el origen de todos los problemas económicos del país a propósito del maridaje entre banca y estado.

Sin embargo, como hemos visto, la necesidad de los gobiernos de invertir en infraestructura, comunicación y educación obligó a que esta deuda se incremente rápidamente en este periodo. La deuda del gobierno a los 2 bancos principales, Banco del Ecuador y Banco Comercial y Agrícola, pasaron de $2.6 millones de sucres en 1895 a $33 millones de sucres en 1925. Las presiones de los gobiernos debieron haber sido muy fuertes de los gobiernos. De los bancos, el Banco Comercial y Agrícola se convirtió en el principal prestamista del gobierno, y en 1925 era responsable del 55% de la deuda interna.

Para poder manejar este creciente endeudamiento, hubo necesidad además de permitir que los bancos puedan emitir respaldados no únicamente en sus activos como oro y plata, sino también en la deuda gubernamental.

En 1922, Luis Napoleón Dillon había organizado la Sociedad de Crédito Internacional con el fin de emitir moneda en la Sierra, y algo parecido había estado haciendo el Banco de Descuento en Guayaquil, quienes querían emitir y poner en circulación billetes, pero estas emisiones no contaban con el adecuado respaldo. Urbina Jado denunció esta situación en su afán de proteger al Sucre, que por cierto ya había abandonado su estabilidad frente al dólar y presentaba devaluaciones importantes. El Ministro de Hacienda de la época acogió las denuncias e impidió que estas instituciones emitieran moneda.

5. Indicadores sociales y económicos deteriorados.

Al llegar al año 1925 Ecuador mostraba -como consecuencia lógica de todo lo señalado- indicadores sociales y económicos complicados.

Como hemos visto, el advenimiento de la Revolución Juliana es el resultado de la inoperancia del gobierno, pero también de la falta de visión del congreso y de sus líderes que no permitieron ninguna reforma económica como la financiera o tributaria, 

La inflación (medida como índice) pasó de 100 en 1913 a 245 en 1925. El tipo de cambio que se había mantenido en un promedio de 2 sucres por dólar en los primeros 20 años del siglo 20 se devaluó rápidamente hasta alcanzar los 5 sucres por dólar en 1924, ocasionando que el costo de las importaciones se duplique.

Esta combinación de depreciación del sucre y déficit fiscales empujaron la inflación que golpeó principalmente a empleados públicos pues el gobierno no tenía dinero para ajustar salarios por inflación. Las empresas privadas trataban de ajustar también presionadas por la emergente acción sindical que canalizaba el descontento de los trabajadores. El 15 de noviembre de 1922, de infausta recordación, retrata la incapacidad del gobierno de Tamayo de manejar y solucionar las demandas populares, y por ello solo tenía a mano la represión.

Como hemos visto, el advenimiento de la Revolución Juliana es el resultado de la inoperancia del gobierno, pero también de la falta de visión del congreso y de sus líderes que no permitieron ninguna reforma económica como la financiera o tributaria, que diera viabilidad a nuevas formas de rentas y de financiamiento. Huelga decir que tampoco hubo reformas sobre los nacientes temas laborales.

¿Cuál es la influencia de los bancos guayaquileños en la gestión de los gobiernos?  Ciertamente debe haber sido importante, y por ello se apunta a que Francisco Urbina Jado al ser el gerente del principal acreedor del gobierno, lideró esa influencia en todo este periodo. Debe haber sido así, pero entonces también tendríamos que reconocer que todo el desarrollo en infraestructura, comunicación y educación, que tuvo el país durante estos 30 años y más, fue posible gracias a los préstamos que concedieron las instituciones bancarias privadas del país que facilitó a los gobiernos los recursos para acometer obra pública.

Pero vistos los hechos, la Revolución Juliana fue la respuesta a 30 años de ausencia de políticas públicas en las finanzas y en la economía. El (único) argumento de que la causa principal era combatir a la plutocracia reflejada en la banca costeña y sus líderes, no refleja todas las causas reales que hemos comentado. Fue simplemente el argumento que usó Dillon y otros líderes para unificar y consolidar el golpe militar.

Sin embargo, paradójicamente a ser un golpe militar, la Revolución Juliana sentó las bases para iniciar el camino de nuestra esquiva institucionalidad y políticas públicas. A continuación, revisaremos brevemente cuáles fueron esas contribuciones.  

EL LEGADO: REFORMA DEL ESTADO

La Revolución Juliana no tuvo un inicio auspicioso, pues las 2 Juntas de Gobierno Provisional no lograron hacer mucho en las áreas que sus ideólogos habían pregonado. No hubo centralización de rentas, ni servicios administrativos, ni austeridad fiscal, ni plan de obras públicas, ni Legislación laboral. Cierto es que en menos de un año es complicado mostrar avances, pero la prioridad estuvo en el desmantelamiento y prisión de bancos y banqueros, qué como hemos anotado habían sido parte principal del discurso de Dillon y los demás líderes.

En lo principal, lo importante es que había una decisión de modernizar y reorganizar al estado, en especial las finanzas públicas. La figura de Isidro Ayora, primero como Presidente provisional nombrado por militares y luego como Presidente nombrado por la Asamblea Constituyente, surge como un eficiente catalizador e implementador de las reformas.

Como gobernante impulsó la creación de la Caja Central de Emisión y Amortización que fue precursora del Banco Central; contrató a la Misión Kemmerer para crear el Banco Central y ordenar las finanzas; creó instituciones como Superintendencia de Bancos, Tribunal de Cuentas o Contraloría General de la Nación, la Caja de Pensiones, el Banco de Fomento, la Dirección General de Aduanas, la Dirección General del Tesoro y el Presupuesto de Obras Públicas.

Bajo el gobierno de Isidro Ayora, por primera vez en la historia del Ecuador se institucionalizó la legislación laboral moderna, con la creación de la Caja de Pensiones, el reconocimiento del derecho a sindicalizarse, y la organización del Estado para regular relaciones laborales. Aunque el Código del Trabajo fue posterior (1938), Ayora plantó las bases legales y administrativas del derecho laboral ecuatoriano.

Isidro Ayora cae de la misma forma que ascendió, es decir a través de una revuelta militar que canalizaba el descontento popular y del ejército por la crisis económica que vivía el país y que fue buena parte del resultado de la deflación que vivía el mundo en esos años. A pesar del enorme trabajo de reforma del estado que realizó, el suyo era un gobierno sin recursos y sin posibilidad de obtenerlos.

No deja de ser contradictorio que la reforma haya llegado de la mano de un golpe militar y no de la democracia. Es paradójico decir que los esfuerzos en proveer de instituciones al país hayan provenido de romper la institucionalidad democrática.

Hay otras aristas y temas que se deben analizar. ¿Cuál es la herencia para la vida moderna del país? ¿Cuál fue su impacto en la gobernabilidad política que siguieron a esos años? ¿Cuál fue su influencia para que la visión del estado sea al servicio de la justicia social? Seguramente ameritan un nuevo artículo en Punto de Vista.

Por ahora solo celebremos esta fecha importante y no dejemos que con el paso de los años y el avance de la modernidad caiga en el anonimato, sino por el contrario, que sirva de aprendizaje para las nuevas generaciones de líderes y formuladores de políticas públicas.